广东省地方法规

  【发布文号】粤府[1996]19号

  【发布日期】1996-03-12

  【生效日期】1996-03-12

  【失效日期】-----------

  【所属类别】地方法规

  【文件来源】-----------

广东省人民政府批转省体改委关于广东省县级

综合改革试点实施意见的通知

（粤府（１９９６）１９号一九九六年三月十二日）各市、县级综合改革试点县（市）人民政府，省府直属有关单位：

　　省人民政府原则同意省体改委《广东省县级综合改革试点实施意见》，现批转给你们，请参照执行。执行中有什么问题，请向省体改委反映。

　　　　　　　　　　 广东省县级综合改革试点实施意见

　　根据《国家体改委选择若干县（市）进行县级综合改革试点的实施意见》（体改农〔１９９４〕２９号文）的精神，我省去年批准同意增城、顺德、罗定、英德、信宜５个县级市为我省县级综合改革试点市。为推动县级综合改革工作，现结合我省的具体情况，提出如下实施意见。

　一、试点的指导思想和原则

　　县级综合改革，要从本地实际出发，通过全面、综合、配套的改革，大力转变政府职能，加快社会主义市场经济体制的建立，促进县域经济的协调发展，使先进县保持发展势头，一般县尽快赶上先进县，贫困县尽快脱贫，增加农民收入，实现小康目标，为全省县级综合改革和县域经济发展创造经验。在试点中要坚持如下原则：

　　（一）坚持以经济建设为中心，以改革促发展，各项改革内容紧密围绕经济发展来进行。

　　（二）坚持从县（市）情出发，因地制宜确定改革与发展的具体方案。总体方案和专项方案要相衔接，充分发挥各方面的积极性，协调实施。

　　（三）注重各项改革的综合配套，在突出整体推进的同时，又要各有侧重、重点突破。

　　（四）勇于探索，力求规范。对国家已定的规范的改革措施要率先落实，加快改革，并允许进行超前实践与探索。

　二、试点内容

　　（一）推进农村股份合作制，深化农村经营体制改革。

　　１．建立健全土地使用权的流转制度。

　　继续稳定和完善以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制。在坚持土地集体所有的前提下，允许农民有偿转让承包期内的农用土地使用权，探索建立农村集体土地使用权在集体经济组织内部有偿使用制度和土地流转机制。在转让土地使用权时，不得随意改变土地的农用性质，防止农用土地用于基建。

　　在有条件的地方，通过投标、股份合作、租赁等多种方式，推进土地的适度规模经营。在自愿、互利的基础上引导土地适当集中，使之向耕田能手或企业集中。促进专业户、联合体、生产基地的发展。

　　２．进一步发展和完善农村股份合作制。

　　积极兴办集体与集体、集体与农户、农户与农户以及各种经济成分之间以集资入股或多种生产要素联合等形式的股份合作经济。在经济发展较快的地区，在坚持土地集体所有的前提下，本着群众自愿、互利互惠等原则，可以试行以土地使用权入股等形式，组建农村股份合作制企业，并进一步引导其向公司制方向发展。上述这种土地使用权折合的股权应与承包年限衔接，不作为农户的永久股权，也不得继承。

　　要完善内部管理，优化内部机制。在当前，特别要注意建立民主管理和监督机制。逐步解决好股份合作制企业及社区股份合作经济组织中存在的政企合一问题，把政企分开、行政组织与经济组织分开作为进一步完善试点工作的重要内容。

　　３．建立市场化、社会化的乡镇企业发展新格局。

　　各试点县（市）要加强规划，从提高规模效益和降低基础设施投资成本的角度考虑，在交通、通讯、电力供给等基础设施较好的区域集中发展一批较具规模的乡镇企业。

　　提高农副产品深加工业在乡镇企业中的比重。各地要根据自己实际情况，提高农副产品的附加值，以此作为增强农业自身积累水平的重要手段。

　　（二）转换县（市）属企业经营机制，建立现代企业制度。

　　１．建立适应市场经济要求的国有和集体资产管理体制。

　　按照国家所有、政府分级监管、企业自主经营的原则，进一步理顺国有资产管理体制，落实企业法人财产权。在国有资产管理机构之下，设立一批竞争性的资产经营公司，受国有资产管理部门的委托行使资产经营职能。在资产评估、明晰产权的基础上，按照国家的有关政策，开展多层次、多形式的产权交易，推进企业产权的合理流动和资产的优化重组。

　　２．深化企业产权制度改革，盘活存量资产。

　　企业产权制度改革采取股份制、股份合作制、租赁、兼并、拍卖、破产等多种形式，进一步明晰国有资产和集体资产的产权，理顺产权关系，实现企业资产所有权和企业法人财产权相分离，将企业全面推向市场。部分较大型的县（市）属国有企业进行公司制改造，城镇集体企业可改组为股份合作制企业，有条件的改组为有限责任公司或股份有限公司。对小型国有和集体企业，按照粤府〔１９９５〕９８号文件精神，进一步放开、放活。

　　（三）加快建立和完善县域市场体系和社会化服务体系。

　　１．进一步加强农村市场体系的建设。

　　按照“谁投资、谁所有、谁收益”的原则，积极发展农村集贸市场和各类专业市场，重点发展一批农产品批发市场和生产资料市场。健全农村社区集体经济组织的内部服务功能，鼓励农民组建各种形式的流通组织，直接参与流通领域的经营。建立一批综合性或专业性的农业企业公司，为农民提供产前、产中、产后等一系列服务。通过服务体系将分散的小规模经营的农户与日益发育的市场紧密联系起来。

　　２．加速发展生产要素市场。

　　积极培育和发展农村金融市场及土地、劳动力、技术、信息、服务咨询等生产要素市场，重点发展城乡劳动力市场和各种形式的中介组织。有条件的地方，设立农业生产风险基金和发展基金，扶持和保护农业的发展。发展人才劳务职业介绍、就业培训、人事劳动仲裁调解等社会性中介服务机构，发挥市场机制对劳动力合理配置作用。建立健全各类技术中介机构与技术交易所，培养技术经纪人队伍。完善和规范房地产市场。　　

　　（四）多途径建设中小城镇，加快农村工业化、城市化的进程。

　　１．抓好小城镇综合改革试点。

　　按照因地制宜、分类指导的原则，根据小城镇的不同特点，认真抓好试点工作。积极探索小城镇在建设方式、投资体制、财政体制、社会保障、服务体系和土地流转制度以及农村合作基金等方面的试点和改革。发展乡镇企业应与小城镇建设结合起来，在注意生态平衡和环境保护的前提下，在交通、市场、通讯和电力供应等条件较好的地方发展工业小区，建成一批功能较为齐全的现代化小城镇，推进城镇建设综合开发，并逐步进行旧城改造，加快农村工业化、城镇化的进程。

　　２．完善基础设施建设。

　　各试点县（市）首先要搞好县（市）区域发展的总体规划，引导乡镇加强发展规划的制订工作，以便与总体规划相衔接。规划经过论证、批准后，不得随意更改。通过多渠道资金投入，加强道路、供电、通讯、市场、供水、排水、垃圾处理等基础设施建设与环境建设，增加城镇的承载力、吸引力与辐射力。

　　３．改革小城镇户籍管理制度。

　　要对现行的农村户籍制度进行配套改革，搞好乡镇户籍管理体制改革的试点，促进农村剩余劳动力的转移，加快农村工业化、城镇化步伐。要积极创造条件，给予“农转非”或“离土不离乡”的人口在建房、就业等方面的便利，让他们在从事非农产业时能获得城镇居住的权利。“农转非”的工作，执行粤府〔１９９２〕１５４号文件的规定，由县（市）根据当地的综合承受能力调控人口迁移变动的总量。

　　（五）转变政府职能，建立新型行政管理体制。

　　１．深化行政管理体制和机构改革。

　　按照市场经济的规律与要求，完善政府的“规划、协调、监管、服务”的职能，进一步规范政府行为。建立健全县级政府对农、工、商各业的支持、保障、调节和服务体系。

　　按照政企分开和精简、统一、效能的原则，深化机构改革，根据职能需要重新确定机构和编制，逐步将专业经济管理部门转制成为经济实体，撤并非常设机构和职能重叠、分设过细的部门。

　　理顺县（市）和乡（镇）关系，完善乡（镇）政府职能。探索建立乡镇政府管理本区域经济的适合办法，强化其协调、引导、服务的功能。

　　２．建立健全县域经济调节体系。

　　积极探索县级政府统筹、协调、发展县域经济的具体途径，建立健全与市场经济相适应的县域经济调节体系。适应国家财税、金融、计划、投资、外贸体制改革，尽快建立与之相适应的县域经济调节体系。坚持从县级政府职能特点和实际出发，在完善现有财政调节体制的同时，加强对预算外资金的管理，综合运用经济杠杆，促进县（市）、镇经济发展。

　　（六）积极实施县镇两级多层次社会保障体制。

　　１．理顺社会保险管理体制，加强社会保障工作。

　　各试点县（市）要按省政府的规定，理顺社会保险体制，发展养老、失业、工伤、医疗等社会保险业务，加强对社会保险基金的监督管理。要通过各种途径和方式，如在集体经济的公益金中切出一块作为农村合作医疗基金等，发展和完善农村合作医疗和医疗保险。在有条件的农村，逐步实行以个人储备积累为主、社区扶持为辅的养老保险制度。各乡镇及街道办事处也要建立健全社会保障组织和机构，不断拓宽农村社会保险领域，逐步实行农村各项保险统一核算的合作保险体制。鼓励商业性的人寿、医疗等保险在小城镇和其它有条件的农村地区发展业务，作为社会保险的补充。

　　２．进一步搞好住房制度改革，推进住房商品化、社会化。

　　结合经济发展水平和居民的收入情况，做好调租规划，分步调整公房租金，逐步实现从成本租金向商品租金的过渡。建立政府和单位两级住房基金，实行住房公积金制度，融通和用活住房基金。通过土地税费、信贷等方面的支持，积极发展不同档次的经济实用住房，以适应不同层次的需求。坚持统一规划、合理布局、综合开发、配套建设的方针，多渠道筹集建设资金，加快城镇住宅建设，加快安居工程实施和住房解困步伐，加快普通住宅小区的建设，推行社会化物业管理。对已出售的公房，要认真搞好售后服务的管理工作。

　　（七）进一步扩大对外开放。

　　１．进一步改善投资环境。

　　建立健全外商投资的服务体系，逐步把对外商投资吸引力，从提供优惠政策、让税让利转向良好的投资环境上来，广泛吸引外资，拓宽合作领域，加快对外开放步伐。

　　２．扩大外商对农业的投资领域。

　　继续解放思想、抓住机遇，积极引进外资与技术，建立农副产品生产加工基地、出口基地，除国家禁止和产品出口实施许可证、配额管理的项目外，放开外商投资农业的领域，鼓励外商投资合办为农业服务的第三产业、高科技农业，使外向型农业跃上一个新台阶。

　　（八）加快科教文卫体制改革步伐。

　　１．深化科技体制改革，建立与市场经济相适应的科技机制。

　　应以优势产业、骨干企业、名牌产品为龙头，与科研单位、大专院校合作，推动科技成果向商品化、产业化转变，逐步形成市场、科研、生产一体化的科研与经济发展有效结合的机制，建立有一定规模的科技人才队伍和多渠道、多层次的科技投入体制。

　　２．加大教育体制改革力度。

　　继续推进办学体制改革，理顺和完善分级负责、分级办学的管理体制。提倡和鼓励社会团体和个人办学，鼓励海外侨胞、外籍华人捐资办学，加快教育发展的步伐。改善和优化教育结构，扎扎实实普及九年制义务教育，努力争取普及高中教育，大力发展职业教育和成人教育。

　　３．继续深化文化卫生体制改革。

　　加快文化体制改革步伐，转化文化部门内部机制，文化主管部门的职能要由办文化为主向管文化为主转变；进一步繁荣社会主义文艺创作，弘扬主旋律，提倡多样化，充分调动社会各方面的积极性和力量，共同兴办、发展文化事业。要加强文化市场的法制建设和管理监督，建立健康的文化市场。加快乡镇文化站等农村文化阵地的建设，积极引导乡镇农村的文化消费，树立良好的道德风尚和社会风气。

　　深化县（市）、镇卫生体制改革，实行集体办医为主、允许其他办医形式作为补充的原则，鼓励社会力量捐资办医疗事业。改善乡镇医疗卫生条件，改善农村卫生环境。

　三、组织领导

　　全省的县级综合改革试点工作，由省体改委牵头主管，省农办等有关部门支持配合，共同抓好。试点县（市）应在当地党委和政府的统一领导下，由体改部门牵头，有关部门参加，共同搞好试点工作。

　四、实施步骤

　　（一）时间要求。试点从１９９６年起，用３年左右时间完成，重点放在前两年。试点结束时要全面总结，通过鉴定，推动全省的县级综合改革。试点工作结束后，该县（市）可转为联系点。

　　（二）制定方案。试点县（市）必须搞好综合改革的总体方案及若干个专项改革方案。试点方案应包括以下重点：试验项目名称、指导思想、改革和经济发展的基本目标与阶段目标、实施步骤及具体措施、工作班子的设置及主要工作职能。由省体改委和有关市体改委协助各试点县（市）拟订方案并组织论证，成熟一个，批准一个，于１９９６年上半年完成方案的制定、批准工作。

　　（三）总结与交流。各试点县（市）要及时总结试点工作经验，及时向省体改委汇报工作情况。由省体改委不定期地在试点县（市）召开现场会，进行工作交流，提高理论水平和对综合改革的运作能力。